Otonomi Tanpa Ongkos: Membaca Defisiensi Desentralisasi Indonesia

Penulis: Hardianto Widyo Priohutomo, M.I.P.
(Peneliti InMind Institute, Mahasiswa Doktoral Ilmu Politik Universitas Nasional)

Nusantaratv.com - Ketika Kementerian Keuangan mengumumkan pagu Transfer ke Daerah tahun 2026 sebesar Rp693 triliun, angka itu tampak seperti rutinitas tahunan APBN. Namun bila dibandingkan dengan pagu tahun sebelumnya, terjadi penurunan sekitar 24,6 persen atau setara Rp227 triliun.

Pada semester pertama 2026, realisasinya pun hanya Rp357,4 triliun, turun 11,2 persen dibandingkan periode yang sama tahun lalu. Bagi sebagian pengamat, angka ini segera dibaca sebagai tanda bahwa otonomi daerah sedang dihapuskan pemerintah pusat. Bacaan itu tergesa dan secara hukum keliru. 

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah tetap berlaku penuh. Tidak ada revisi konstitusional maupun legislasi yang mencabut kewenangan daerah secara formal.

Yang sesungguhnya terjadi adalah persoalan yang lebih halus sekaligus lebih berbahaya bagi kualitas demokrasi lokal, yaitu defisiensi desentralisasi. Istilah ini merujuk pada kesenjangan antara otonomi daerah yang tetap utuh secara de jure dengan kapasitas otonomi yang menyusut secara de facto. 

Daerah tetap memiliki kewenangan di atas kertas, tetapi kemampuan riilnya untuk menjalankan kewenangan itu, membiayainya, dan menentukan prioritas pembangunannya sendiri, kian terbatas. 

Pertanyaan yang lebih tepat diajukan bukan apakah otonomi daerah dihapus, melainkan apakah desentralisasi Indonesia masih menghasilkan otonomi substantif, atau justru sedang mengalami proses resentralisasi melalui mekanisme fiskal, administratif, dan pengendalian kebijakan yang tidak memerlukan perubahan undang-undang sama sekali.

Untuk menjawabnya, ada baiknya kita meminjam dua kerangka konseptual yang saling melengkapi. Pertama, model tiga dimensi desentralisasi yang dikembangkan Richard Bahl dan Jorge Martinez-Vazquez, yang sering disebut sebagai kerangka kaki tiga. 

Menurut kerangka ini, desentralisasi politik, fiskal, dan administratif harus berkembang secara seimbang. Kewenangan politik tanpa sumber daya fiskal yang memadai hanyalah otonomi kosong. 

Sebaliknya, transfer fiskal tanpa kapasitas administratif untuk mengelolanya hanya memindahkan uang tanpa memindahkan kemampuan. Kedua, teori sekuensial desentralisasi dari Tulia Falleti, yang menjelaskan bahwa urutan proses desentralisasi dan aktor yang mengendalikannya menentukan siapa yang pada akhirnya memegang kembali keseimbangan kekuasaan antara pusat dan daerah. 

Ketika desentralisasi administratif dan fiskal berjalan lebih dulu dibanding penguatan politik lokal yang otonom, kekuasaan eksekutif nasional cenderung menguat kembali melalui instrumen teknokratis, bukan melalui pembatalan hukum yang terang benderang.

Kombinasi kedua kerangka ini membantu kita melihat bahwa persoalan utama desentralisasi Indonesia hari ini bukan sekadar narasi pusat mengambil kembali kewenangan daerah. 

Persoalannya adalah ketidaksepadanan antara lima elemen: kewenangan yang diserahkan kepada daerah, sumber daya fiskal yang tersedia untuk menjalankannya, kapasitas administratif aparatur daerah, ruang diskresi kebijakan yang tersisa, dan kemampuan daerah menentukan sendiri prioritas pembangunannya.

Ketimpangan di antara kelima elemen inilah yang membuat otonomi daerah kehilangan substansi meski kerangka hukumnya tetap berdiri tegak. Data fiskal memperlihatkan pola ini dengan cukup jelas. 

Riset Bank Dunia mencatat bahwa transfer pemerintah pusat pernah menyumbang 82 persen pendapatan daerah pada 2001, tepat setelah era big bang desentralisasi pasca Reformasi, dan angka itu menurun menjadi 48 persen pada 2020 seiring penguatan sumber pendapatan asli daerah. 

Tren dua dekade itu sesungguhnya menunjukkan kemajuan menuju kemandirian fiskal. Namun kemajuan itu belum tuntas dan kini berhadapan dengan tekanan baru. 

Dalam rapat kerja bersama Menteri Dalam Negeri pada April 2025, Ketua Komisi II DPR RI menyampaikan bahwa sekitar 70 persen daerah masih sangat bergantung pada suntikan dana pusat, dengan pendapatan asli daerah yang berada di bawah 40 persen APBD, bahkan pada sejumlah daerah PAD hanya menyumbang 5 hingga 6 persen dari total pendapatan. 

Data pemeringkatan kemandirian fiskal yang disusun berdasarkan indikator Badan Pemeriksa Keuangan pada akhir 2025 menegaskan pola serupa, tidak satu pun provinsi berkategori sangat mandiri hingga 2024, dan hanya Kabupaten Badung yang secara konsisten mencatatkan kemandirian fiskal tinggi di tingkat kabupaten dan kota.

Di atas ketimpangan struktural yang memang sudah lama itu, tekanan baru datang dari kebijakan efisiensi anggaran. Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2025 menetapkan target efisiensi belanja sebesar Rp306,69 triliun, terdiri dari Rp256,1 triliun dari anggaran kementerian dan lembaga serta Rp50,59 triliun dari Transfer ke Daerah, yang menyasar dana bagi hasil, dana alokasi umum, dana alokasi khusus fisik, dana otonomi khusus, dan dana desa. 

Akibatnya, pagu TKD 2025 yang semula direncanakan sekitar Rp919,9 triliun terkoreksi menjadi sekitar Rp848,52 triliun. 

Peneliti InMind Institute, Mahasiswa Doktoral Ilmu Politik Universitas Nasional, Hardianto Widyo Priohutomo, M.I.P. (Foto: Dok/Istimewa)

Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah bahkan mengingatkan bahwa penyesuaian semacam ini berpotensi menyimpang dari formula perhitungan dana bagi hasil dan dana alokasi umum yang telah diatur secara jelas dalam UU HKPD, sehingga persoalannya bukan lagi sekadar kebijakan fiskal tahunan, melainkan menyentuh wilayah kepatuhan terhadap undang-undang itu sendiri.

Pola serupa juga terjadi pada ranah administratif. Sejak berlakunya UU 23/2014, sejumlah kewenangan sektoral seperti pengelolaan kehutanan dan energi ditarik dari kabupaten dan kota ke tingkat provinsi atau pusat, dengan alasan efektivitas dan efisiensi pembinaan dan pengawasan. 

Instrumen seperti wakil pemerintah pusat di tingkat gubernur, norma standar prosedur dan kriteria yang ditetapkan pusat, hingga instruksi presiden tahunan, memungkinkan pemerintah pusat mengendalikan arah kebijakan daerah tanpa perlu mengubah satu pasal pun dalam undang-undang otonomi daerah. 

Inilah bentuk resentralisasi yang dimaksud dalam kerangka Falleti, kekuasaan berpindah kembali ke pusat bukan melalui pembatalan hukum, melainkan melalui pengendalian instrumen fiskal dan administratif yang berada di bawah undang-undang.

Tentu saja argumen tandingan terhadap tesis ini patut diuji secara jujur, bukan diabaikan. Kebutuhan standardisasi pelayanan publik adalah argumen yang sah, sebab norma dan standar nasional memang diperlukan agar kualitas layanan pendidikan dan kesehatan tidak terlalu timpang antardaerah. 

Namun standardisasi menjadi problematik ketika instrumennya bergeser dari norma pelayanan menjadi kontrol volume anggaran tahunan yang tidak transparan formulanya. 

Kebutuhan pemerataan antardaerah juga sah, tetapi pemerataan melalui dana otonomi khusus dan dana alokasi umum semestinya diiringi penguatan kapasitas fiskal daerah tertinggal, bukan sekadar penyaluran dana tanpa investasi jangka panjang pada sumber daya manusia dan kelembagaan lokal. 

Kekhawatiran atas moral hazard, korupsi, dan local capture di tingkat daerah juga memiliki dasar empiris yang kuat dan layak menjadi alasan penguatan pengawasan, tetapi tidak otomatis menjadi justifikasi bagi pemangkasan fiskal yang menyimpang dari formula undang-undang. 

Adapun argumen disiplin fiskal nasional di tengah pelebaran defisit APBN dan tekanan terhadap rupiah memang relevan, namun mestinya disiplin itu menyasar efisiensi belanja pusat terlebih dahulu, sementara realisasi belanja kementerian dan lembaga justru tumbuh signifikan pada periode yang sama dengan pemangkasan Transfer ke Daerah.

Penting pula ditegaskan bahwa tidak semua bentuk penguatan kendali pusat pantas disebut resentralisasi. Koordinasi dan harmonisasi kebijakan lintas tingkat pemerintahan yang bersifat kolaboratif tetap diperlukan dalam negara kesatuan seluas Indonesia. 

Dekonsentrasi, yaitu pelimpahan tugas administratif dari pusat kepada aparat pusat di daerah tanpa mengalihkan kewenangan politik, juga bukan hal baru dalam sistem pemerintahan kita. 

Yang membedakan resentralisasi dari keduanya adalah adanya penarikan kembali kewenangan atau sumber daya yang sebelumnya telah didesentralisasikan. Karena itu pula klaim bahwa Indonesia sedang kembali ke sentralisasi ala Orde Baru terlalu jauh melangkah. 

Yang berlangsung saat ini lebih tepat dibaca sebagai penyempitan ruang fiskal dan administratif di dalam bingkai hukum yang tetap desentralistik, sebuah kondisi yang justru lebih sulit dikenali dan lebih sulit dilawan dibanding sentralisasi yang terang benderang.

Jika demikian, jalan keluar yang paling realistis bukan sekadar menuntut pemulihan nominal Transfer ke Daerah, melainkan mendesain ulang arsitektur desentralisasi itu sendiri berbasis kapasitas riil daerah. 

Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah pada Februari 2026 mendorong reformasi dari model desentralisasi simetris menuju asimetris, sebab pendekatan yang menyeragamkan tiga puluh dua urusan pemerintahan ke seluruh daerah tanpa mempertimbangkan perbedaan kapasitas fiskal dan sumber daya manusia hanya melahirkan otonomi semu di banyak tempat. 

Arah ini sejalan dengan program SINERGIS senilai 400 juta dolar Amerika Serikat yang didukung Bank Dunia untuk periode 2024 hingga 2029, yang secara eksplisit menyasar reformasi formula Dana Alokasi Umum menuju desentralisasi fiskal berbasis kinerja dan asimetris. 

Desentralisasi asimetris bukan berarti sebagian daerah diistimewakan secara politik seperti Papua, Aceh, atau Yogyakarta, melainkan kewenangan dan formula fiskal disesuaikan dengan kesiapan administratif dan keuangan masing-masing daerah, sehingga daerah yang mampu diberi ruang diskresi lebih luas, sementara daerah yang belum siap didampingi penguatan kapasitas terlebih dahulu sebelum dibebani kewenangan penuh.

Otonomi daerah Indonesia hari ini bukan sedang dihapuskan, tetapi sedang dijalankan tanpa ongkos yang sepadan. Kewenangan tetap diserahkan, namun sumber daya fiskal, kapasitas administratif, dan ruang diskresi kebijakan yang menyertainya menyusut secara diam diam.

Membiarkan kesenjangan ini berlangsung tanpa koreksi struktural sama saja dengan membiarkan demokrasi lokal Indonesia berjalan di atas fondasi yang keropos, tampak berdiri di permukaan, tetapi kehilangan daya topang di bawahnya.